Reportage: In deutschen Städten geht es zu wie bei den Griechen

Jahrelang waren es vor allem die Landesbanken, die Städte und Gemeinden mit Krediten finanzierten, gefolgt von Förderinstituten wie der KfW und den Sparkassen. Doch selbst jene Landesbanken, die die Krise ohne Staatshilfen überstanden haben, werden jetzt wählerischer.

Die vier Sparbüchsen in Alfred Lobers' Büro sind alle leer. So wie die Haushaltskasse, über die Wuppertals Finanzchef in der zweiten Etage des alten Rathauses am Johannes-Rau-Platz wacht. Den letzten ausgeglichenen Haushalt gab es 1992 - lange vor Lobers' Amtszeit. Heute hat die Stadt fast zwei Milliarden Euro Schulden, pro Kopf sind das über 5500 Euro. Wann immer in letzter Zeit von notleidenden Kommunen und griechischen Verhältnissen in Deutschland die Rede war - Wuppertal ist dabei. "Dabei ist es nicht so, dass wir über unsere Verhältnisse gelebt haben", sagt Lobers und blättert durch den 81-seitigen Haushaltssanierungsplan, mit dem die Stadt wieder in die Spur kommen will. Bei der Tabelle mit den Fehlbeträgen der letzten 20 Jahre bleibt sein Zeigefinger stehen: Die Unternehmenssteuerreform im Jahr 2000, das Wachstumsbeschleunigungsgesetz 2009, von den dauerhaften Lasten für die Deutsche Einheit ganz zu schweigen. "Uns greifen andere in die Tasche."

Wuppertal hat einen Nothaushalt. Geld gibt es nur noch für das Nötigste, Extras sind nicht drin. Da schaut die Bezirksregierung in Düsseldorf sehr genau drauf. Und seit der Euro-Schuldenkrise kommt ein weiteres Problem hinzu: Das Leben auf Pump wird schwieriger. Der Schuldenschnitt in Griechenland und die Erkenntnis, dass auch Euro-Staaten Pleite gehen können, haben die Banken knauserig gemacht. Das neue Regelwerk Basel III verschärft die Lage zusätzlich, da es den Instituten hohe Kapitalanforderungen auferlegt, die in vielen Fällen die Vergabe von Krediten einschränken.

Das hat Konsequenzen: Denn an Kommunaldarlehen verdienen die Banken mit Zinssätzen von zwei bis drei Prozent ohnehin vergleichsweise wenig, hier werden sie also als erstes den Hahn zudrehen. Für kapitalschwache Institute mit Refinanzierungskosten von drei Prozent und mehr kann die Kommunalfinanzierung sogar zum Verlustgeschäft werden. Das wissen auch die Bürgermeister und Kämmerer. Und so kommt es, dass in den Hinterzimmern der Rathäuser auf einmal hitzig über Basel III & Co. diskutiert wird. Die Kommunalfinanzierung der Zukunft, sie wird anders aussehen müssen: Weniger klassische Kredite, dafür neue Instrumente wie Anleihen und Schuldschein-Darlehen und nicht zuletzt mehr Abgaben für die Bürger - sei es über Spenden in Bürgerfonds oder höhere Steuern für alle. Ein "Weiter So" geht nicht - da sind sich alle Experten einig.

170 Milliarden Euro Schulden

"Die Kommunen haben ein strukturelles Finanzierungsproblem: sie bekommen die Ausgaben nicht abgedeckt durch garantierte Einnahmen", erklärt Uwe Zimmermann, Stellvertretender Hauptgeschäftsführer vom Deutschen Städte- und Gemeindebund, die Lage. Wer durch Wuppertal spaziert, sieht, was das bedeutet: Der letzte Winter hat tiefe Schlaglöcher in die Straßen gefressen. Das Schauspielhaus vom berühmten Tanztheater Pina Bausch - heruntergekommen und bald ganz zu. Die Farben-, Chemie- und Textilindustrie ist abgewandert, die Jugend auch. Die Arbeitslosenquote liegt bei zwölf Prozent, fast doppelt so hoch wie im Bundesdurchschnitt. Die Steuerkraft ist schwach.

Schätzungsweise fünf Prozent der bundesweit rund 12.000 Städte und Gemeinden geht es ähnlich, nicht nur in Nordrhein-Westfalen, das vom Niedergang der Schwerindustrie gezeichnet ist. Der Schuldenberg beläuft sich auf gut 170 Milliarden Euro, Eigenbetriebe wie Stadtwerke mit eingerechnet. Nicht alle gehen mit der Misere so offen um wie Wuppertal, wo Lobers das Problem in die Welt hinausgetragen hat. Der Sparmeister gibt der Pleite-Stadt in den Medien ein Gesicht.

Ramsch gibt es auch in Deutschland

Jemand, der den mächtigen Finanzinstituten ein Gesicht gibt, ist Jens Michael Otte von der Deutschen Bank. Der Experte in Sachen Kommunalfinanzierung reist seit Jahren quer durchs Land und hat viel gesehen. Sehr reiche Kommunen wie in Oberbayern und im Taunus, aber auch bettelarme wie eben im Ruhrgebiet. Zwar können Städte und Gemeinden hierzulande streng genommen gar nicht Pleite gehen, weil im Notfall die Länder einspringen würden. Doch Otte wird nicht müde zu betonen, dass der Markt im Umbruch ist. "Kommunen werden mit anderen Kundengruppen um Kredit konkurrieren. Alternative Finanzierungsformen gewinnen an Bedeutung."

Die Deutsche Bank vergibt zwar weiter Darlehen an Städte und Gemeinden. Aber unter neuen Vorzeichen, wie Otte klarmacht. "Kommunalfinanzierung gilt nicht mehr per se als risikolos." Die Bank bewertet die Bonität der einzelnen Gemeinden inzwischen sehr genau, führt eine eigene Rating-Liste. Das ist längst kein Geheimnis mehr. Geheim ist vielmehr, wer ganz oben steht und wer ganz unten, sozusagen im "Ramsch"-Segment auf einer Stufe mit Griechenland. Das wissen nur die Kunden selbst. Und damit steht fest: Was für die Kommunen früher ein gemütlicher Spaziergang war, wird zu einem Wettrennen um Kapital.

Dennoch fällt das Umdenken in vielen Rathäusern schwer. Zu abschreckend sind die Beispiele aus der Vergangenheit, als vielerorts mit hochkomplexen Geschäften versucht wurde, die Haushaltslöcher zu stopfen. Das Ergebnis war nicht selten eine teure Blamage: Mit riskanten Zinsswaps - Wetten auf die künftige Zinsentwicklung - wollten Städte etwa ihre Zinslast senken und häuften stattdessen Verluste an. Schlagzeilen machten etwa die kleinen Gemeinden Pforzheim und Landsberg am Lech, die jeweils mehrere Millionen in den Sand setzten und sich noch heute mit der Aufarbeitung ihrer Finanzskandale beschäftigen.

Andere Kommunen verkauften öffentliches Eigentum wie Straßenbahnen und Kanalnetze an ausländische Investoren, um sie anschließend günstiger zurückzumieten - blieben dafür aber auf beträchtlichen Versicherungsrisiken sitzen. Etwa im Falle von Bochum: Die Stadt veräußerte 2003 ihr Abwassernetz an einen US-Investor und strich 20 Millionen Euro für die klamme Haushaltskasse ein. Allerdings musste die Stadt auf dem Höhepunkt der Finanzkrise 2008 Ersatz-Sicherheiten für den Garantiegeber, einen amerikanischen Versicherungskonzern, besorgen und zahlte drauf. 2009 zog Bochum schließlich den Stecker und stieg aus der Leasing-Transaktion wieder aus.

Eine Zeitbombe

Wie schwer sich der Schalter umlegen lässt, zeigt das Beispiel Wuppertal. Drei Viertel der Schulden, fast 1,5 Milliarden Euro, entfallen auf Kassenkredite - sozusagen die Dispokredite der Kommunen, die immer dann ins Spiel kommen, wenn Geld gerade dringend gebraucht wird. Lobers ist seit 2000 im Amt. Viele Banker gaben sich bei ihm über die Jahre die Klinke in die Hand. Die mit den Zinsswaps hat er weggeschickt und ist heute froh darüber. "Mit Bürgergeld wettet man nicht." Bei den Krediten stellt der Finanzchef fest, dass die Verhandlungen mit den Geldhäusern schwieriger werden, und zwar auf Dauer. "Früher haben wir bei Ausschreibungen zehn Angebote bekommen, heute antworten noch drei bis vier Banken", erzählt er. Und noch etwas fällt ihm auf: "Die Kontingente werden kleiner." Kredittranchen von maximal 50 bis 75 Millionen Euro seien heute die Regel, keine dreistelligen Millionenbeträge mehr.

Die Münsteraner WL-Bank, der Kommunalfinanzierer der genossenschaftlichen WGZ-Bank-Gruppe, ist in Wuppertal nicht mehr dabei. Das Institut gibt derzeit keine Kredite an überschuldete Kommunen und Gemeinden ohne genehmigtes Haushaltssicherungskonzept - und bekennt sich als eines der wenigen Häuser auch dazu. "Wir überlegen sehr genau, wem wir noch Geld geben", sagt WL-Banker Markus Krampe. "Die Maßstäbe haben sich da ein Stück weit verändert."

Wuppertal bekommt aber auch zu spüren, dass es viele Banken, die sich in der Finanzkrise verhoben haben, schlichtweg nicht mehr gibt: Die WestLB wird zerlegt, die Commerzbank-Tochter Eurohypo verschwindet auch bald vom Markt. Das kleine Überbleibsel der Hypo Real Estate, die Pfandbriefbank, versucht gerade erst wieder den Neustart.

Jahrelang waren es vor allem die Landesbanken, die Städte und Gemeinden mit Krediten finanzierten, gefolgt von Förderinstituten wie der KfW und den Sparkassen. Doch selbst jene Landesbanken, die die Krise ohne Staatshilfen überstanden haben, werden jetzt wählerischer. "Wir finanzieren Kommunen in unserem Trägergebiet, außerhalb nur in Ausnahmefällen", sagt NordLB-Chef Gunter Dunkel. Und Helaba-Chef Hans-Dieter Brenner kündigt für die Schwachen bereits Preiserhöhungen an: "Diejenigen, die stabiler sind, bekommen langfristig bessere Konditionen."

Das sieht auch Sebastian Bergmann so. Er verantwortet das Geschäft mit den Kommunen beim Sparkassenverband DSGV. "Aufgrund der veränderten Geschäftspolitik der Banken gibt es aktuell weniger Kommunalfinanzierer am Markt - dies zieht häufig steigende Preise nach sich."

Dass die Kommunen die Preisunterschiede bislang noch kaum spüren, liegt einzig an den historisch niedrigen Leitzinsen und den massiven Geldspritzen der Europäischen Zentralbank (EZB), die eine Billion Euro allein an langfristiger Liquidität in das Bankensystem gepumpt hat. Doch das EZB-Geld muss irgendwann wieder zurückfließen. Dann wird es eng.

Neue Geldquellen gesucht

Die Bankenverbände warnen schon länger, Städte und Gemeinden müssten sich neue Geldquellen erschließen. Je früher, desto besser. Hannover hat es vorgemacht: Als erste Kommune in Deutschland wagte sich die niedersächsische Landeshauptstadt 2009 mit einer Anleihe über 105 Millionen Euro an den Markt - und stockte das Papier 2011 sogar auf 180 Millionen Euro auf. Bei einem Kupon von 3,645 Prozent spart die Stadt pro Jahr 100.000 Euro gegenüber einem klassischen Kommunalkredit, rechnete Kämmerer Marc Hansmann damals vor - als die Zinsen noch etwas höher waren. Bei einer Laufzeit bis Dezember 2019 kann sich das durchaus lohnen.

Mindestens genauso wichtig ist, dass Hannover mit der Anleihe neue Investoren gewinnen konnte: Versicherer und Vermögensverwalter, auch aus dem Ausland, zeichneten das Papier. Gerade diese schwergewichtigen Profi-Anleger stehen im Niedrigzinsumfeld unter Druck, wollen sie ihren Kunden doch die versprochenen Renditen abliefern, die etwa mit Bundesanleihen kaum mehr zu holen sind.

Also ein Zukunftsmodell? Die Stadt Essen jedenfalls machte es nach und begab eine Anleihe über 200 Millionen Euro. Wie schon in Hannover mischte die WL-Bank mit. Sie hofft auf weitere Emissionen, doch bislang vergeblich. Experten glauben zu wissen, warum: Anleihen sind Wertpapiere, die an der Börse gehandelt werden. Entsprechend groß ist der Dokumentations- und Verwaltungsaufwand, die Regulierer schauen genau hin. Die Mühe lohnt sich eigentlich nur, wenn am Ende tatsächlich ein dreistelliger Millionenbetrag in die Kasse fließt. Damit kommen im Grunde nur Großstädte infrage.

"Praktischer sind Schuldschein-Darlehen, mit denen Kommunen zehn bis 20 Millionen Euro aufnehmen können", sagt Deutschbanker Otte. "Kommunen, die hier frühzeitig den Markt besetzen, sind eindeutig im Vorteil." Schuldscheine haben im Vergleich zu Anleihen einen großen Pluspunkt: Da es sich sozusagen um Kreditverträge mit privaten Investoren handelt, braucht man keine ausführlichen Dokumente für den Kapitalmarkt.

Trotzdem sind in Deutschland aktuell nur Schuldscheine im Volumen von unter einer Milliarde Euro im Umlauf - ein verschwindend geringer Betrag bei 170 Milliarden Euro kommunalen Schulden. Doch Banker wie Otte rühren die Werbetrommel, wenn sie an die Rathaustüren klopfen. Schon in fünf Jahren könnte der Anteil bei zehn bis 15 Prozent liegen, so lautet die Hoffnung. "Wir beschäftigen uns bereits mit diesen Möglichkeiten", berichtet auch Sparkassen-Mann Bergmann aus den Gesprächen mit den Kunden. Er ist aber etwas skeptischer. Auch bei Schuldscheinen dürften es eher die großen Kommunen sein, die davon Gebrauch machen, glaubt er.

Sparen, sparen, sparen

Lobers in Wuppertal kann sich im Moment weder für Anleihen noch für Schuldscheine erwärmen. "Natürlich prüfen wir das. Aber am Ende braucht man dafür ja auch wieder die Banken und zahlt Gebühren." Der wichtigste Baustein in seinem Finanzplan ist im Moment ohnehin ein anderer: Es ist der Stärkungspakt, mit dem Nordrhein-Westfalen seinen Kommunen unter die Arme greift. Genau dafür haben er und sein Chef, Kämmerer Johannes Slawig, monatelang am Haushaltssanierungsplan getüftelt, der jetzt die letzte Hürde im Stadtrat nahm. Das Land macht für zunächst 34 überschuldete Kommunen insgesamt 350 Millionen Euro pro Jahr locker, bis 2020. Wuppertal will bis 2016 einen ausgeglichenen Haushalt schaffen und bekommt dafür jährlich 72 Millionen.

Doch ähnlich wie in Griechenland gibt es die Hilfe nicht umsonst. Die Stadt muss sparen, sparen, sparen: Die Zuschüsse für die städtischen Bühnen gehen runter, die Eintrittspreise für Zoo und Sinfonieorchester hoch. Ein Teil der Schulen wird geschlossen, schließlich altert die Stadt. Für die Gewerbe- und Grundsteuer müssen die Bürger jetzt tiefer in die Tasche greifen. Auch eine "Bettensteuer" für Hotelgäste gibt es neuerdings, nachdem der Bund die Hoteliers steuerlich entlastet hat - Geld, das jetzt ebenfalls fehlt.

Dennoch: Einen Aufstand habe es nicht gegeben, sagt Lobers. Plötzlich wirkt der bedächtige Verwaltungswirt sehr bestimmt. In endlosen Diskussionsrunden habe er den Wuppertalern persönlich erklärt, warum es anders nicht funktioniere. "Wenn man den Leuten in die Augen schaut, merkt man: Das kommt an. Die haben verstanden, wie groß die Not ist." Die Stadt sei froh, mit Hilfe des Landes von der elenden Zinslast runterzukommen. Den Haushaltsplan hat Lobers persönlich zur Bezirksregierung gebracht, damit nichts schiefgeht. Jetzt zählt er die Tage, bis von oberster Stelle grünes Licht kommt. "Dann können wir uns endlich wieder bewegen."

Silberne Schulden-Hochzeit

Rund 50 Kilometer weiter Richtung Norden, in Mülheim an der Ruhr, ist die Zuversicht nicht ganz so groß. Die Stadt hat eine Milliarde Euro Schulden, davon sind 600 Millionen Kassenkredite. Überschuldet ist die Kommune noch nicht, deshalb ist sie auch nicht im Stärkungspakt. Sie muss es vorerst aus eigener Kraft schaffen, doch die Chancen dafür stehen denkbar schlecht. "In Sachen Haushaltskonsolidierung feiern wir fast schon Silberne Hochzeit", sagt Oberbürgermeisterin Dagmar Mühlenfeld und ringt sich trotz der düsteren Ausgangslage ein Lächeln ab. "Mit Landeshilfe könnten wir vielleicht binnen zehn Jahren einen ausgeglichenen Haushalt hinkriegen. Aber ohne Hilfe wird das nichts."

Mühlenfeld ist seit 2003 im Amt. Vor drei Jahren rief sie das überparteiliche Aktionsbündnis "Raus aus den Schulden" ins Leben - heute gehören ihm 20 Städte und sieben Kreise in Nordrhein-Westfalen an. Oberstes Ziel: Die Notlage vieler Kommunen in der Region überhaupt erst publik machen. Im Land habe das schon geklappt. Doch bis auch der Bund aufwache, gebe es noch einiges zu tun, sagt Mühlenfeld. "Das hier ist kein NRW-Problem." Wenn der Bund immer mehr soziale Leistungen wie den Kita-Ausbau auf die Kommunen abwälze, müsse er sich auch an den Kosten beteiligen.

Bis dahin schlägt sich Mülheim weiter durch. Allein in diesem Jahr werden Kassenkredite über 60 Millionen Euro neu hinzukommen, um die laufenden Ausgaben zu bedienen, rechnet Kämmerer Uwe Bonan vor. Er versucht, sich die aktuell niedrigen Zinsen möglichst auf zehn Jahre hinaus zu sichern. "Wenn wir das nicht machen und die Zinsen wieder steigen, dann explodieren uns die Kassenkredite", erklärt er. Doch die Banken zieren sich.

Die Bürger durften im Internet Vorschläge machen, wie die klamme Haushaltskasse aufgebessert werden soll. Auf der Liste stand auch eine Katzen- und Pferdesteuer, damit nicht nur die Hundebesitzer zahlen müssen. "So weit sind wir am Ende dann doch nicht gegangen", sagt die Oberbürgermeisterin. Aber auch hier gilt: Schulen werden geschlossen, Extras gestrichen. Die Stadt hat sich zwar die Sanierung des Rathauses geleistet. Aber wenn der Stadtrat tagt, gibt es nur noch Wasser, sonst nichts.

Es geht um mehr als nur ums Geld

"Zur Lösung der Misere wird es einen Dreiklang geben müssen", sagt Helmut Dedy, Finanzdezernent des Deutschen Städtetags. "Der Bund muss mehr Ausgaben für soziale Leistungen schultern, die Länder müssen kommunale Entschuldungsprogramme verstärken und die Kommunen werden die Haushaltskonsolidierung weiter vorantreiben."

Auf dem langen Weg machen manchmal auch ganz kleine Projekte Mut, zum Beispiel die 18.000-Einwohner-Stadt Langen vor den Toren Bremerhavens. Hier rief Bürgermeister Thorsten Krüger 2006 den ersten Bürgerfonds einer deutschen Kommune ins Leben. Er beruht auf freiwilligen Spenden und soll soziale Projekte finanzieren, für die im kommunalen Haushalt kein Geld da ist. Allein im vergangenen Jahr kamen so 42.110 Euro zusammen - Geld, das in Kitas, Schulprojekte und Seniorenveranstaltungen geflossen ist.

Auch eine "Statt"-Aktie hat der Langener Bürgermeister erfunden. Wer Aktien über zehn, 20 oder 50 Euro zeichnet, erwirbt damit zwar keine Anteile an der Stadt. Er finanziert aber das Kulturleben. Einige Gelder kamen damit schon zusammen. Allein in den nächsten Monaten sollen es noch einmal rund 20.000 Euro werden, hofft Krüger, der ein Jahresbudget von 20 Millionen Euro überwacht. Absolut gesehen ist die Summe nicht groß, räumt er ein. "Aber es geht hier nicht nur ums Geld. Es geht auch um den Gemeinschaftsgedanken."

Experten sehen das ähnlich. "Bürgeranleihen sind zur Identitätsstiftung und zur Partizipation von Bürgern an lokalpolitischen Entscheidungen sinnvoll", erklärt Städtetags-Vertreter Dedy. "Vom Volumen bringen sie bisher eher wenig. Das ist kein ernstzunehmender Posten im Haushalt." Ähnlich ist es mit den Bürgergeldern in Quickborn bei Hamburg und Willich am Niederrhein. Dort sind die Einwohner selbst zu Kreditgebern geworden und haben beiden Kommunen Darlehen über je rund zwei Millionen Euro zur Verfügung gestellt, um neue Schul- und Kitagebäude zu finanzieren - mit Hilfe der kleinen BIW Bank. Diese hofft auf weitere Geschäfte, sobald die Zinsen für gewöhnliche Kassenkredite wieder steigen.

Vielleicht wäre das auch etwas für Wuppertal. Konkrete Pläne dafür habe er noch nicht, sagt Finanzchef Lobers und blickt auf seine leeren Sparbüchsen. Bürgerfonds seien kein einfaches Vorhaben in einer Stadt, in der viele von Sozialleistungen lebten. Eines der Sparschweine, das vor ihm auf dem Tisch steht, stammt von einem Bankberater, der bei ihm war. Es ist blau. "Die Banken werden immer reicher", sinniert Lobers. "Schon allein deshalb wäre es gut, wenn wir bei der Finanzierung auf mehreren Beinen stehen."

Reuters/Kathrin Jones und Arno Schuetze

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